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新中国60年60部法律之村民委员会组织法:村民自治是这样开始的  

2009-09-27 02:14:00|  分类: 法治中国 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新中国6060部法律之村民委员会组织法:村民自治是这样开始的

新中国60年60部法律之村民委员会组织法:村民自治是这样开始的 - 伟大的党 - 政治与法律科学 

28年前,广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队在这棵老樟树下成立了新中国第一个村委会。

  《村民委员会组织法》从1983年开始起草,历时4年,经过三次全国人大常委会会议和一次全国人民代表大会审议,反复修改30次才得以出台。又经过近8年试行,于1994年再次修订,经1998114日九届全国人大常委会第五次会议审议通过,正式施行。

  彭真将村民委员会组织法定位为“国家基本法”

  党的十一届三中全会后,随着家庭联产承包责任制的推行,实行了20多年的“人民公社———生产大队”的管理体制不复存在,一些地方的农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态。

  1980年前后,在广西河池地区的宜山县等地,一些村民自发召开村民会议,选举产生村民委员会,制定了村规民约,负责全村的公共事务。也正是从这时起,民政部原基层政权建设司司长白益华开始在民政部民政司、基层政权建设司工作。

  据白益华回忆,广西农民建立村委会的消息很快传到了北京,得到彭真的关注,他立即指示全国人大常委会法制委员会和民政部派人调查研究,总结推广。不久,村民委员会就有了法律地位,被写进1982年宪法。

  1983年春天,彭真在浙江杭州调研时提出,村民委员会要制定单行法,彭真将这个法定位为“国家的基本法”。1984年,在彭真的指导下,民政部民政司(后来是基层政权建设司)参照一些地方制定的村民委员会工作简则,开始起草村民委员会组织条例。到19861月,在白益华等人的负责下,草案已经修改出第六稿。

   乡政府和村委会的关系争议最大

  这部经过反复推敲的草案还是遇到了很大争议。在19871月举行的六届全国人大常委会第十九次会议上,委员们提出了相当尖锐的意见,甚至有人直接否定村民自治。

  “为什么村委会是自治组织,乡政府和村委会的关系为什么是指导关系,这个问题争论最大。”据白益华回忆,“多数委员认为乡政府和村委会应该是领导关系。”他们担心,本来乡政府的工作就难做,再作这样的规定,恐怕就更难了。

  白益华上午把这些意见一字一句地记下来,中午回到部里作了认真准备,并在下午的会议上作出解释:乡政府和村委会的指导关系,主要是由村委会的性质所决定的。宪法第一百一十一条明确规定村民委员会是群众性自治组织。彭真强调,把乡政府和村委会的关系从领导关系改为指导关系,有助于政府转变观念,搞好干群关系。

  从常委会会议到人大会议,再到常委会会议

  两个月后,六届全国人大常委会第二十次会议又连续两天审议了村委会组织条例草案,委员们还是在村委会和乡政府的关系上存在分歧。

  这时候,彭真提出一个倡议,并获得委员长会议同意。他说:“村民委员会组织条例,原来是准备提交本次人大常委会审议通过,我提议把它提交到六届人大五次会议审议,因为这是一个国家的基本法,是八亿农民的一件大事。”

  在1987316日举行的六届全国人大常委会第二十次会议联组会上,彭真发表了即席讲话。他说,旧中国留给我们的,没有什么民主传统。这问题怎么解决?还是要抓两头。上面,全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责,发展社会主义民主,健全社会主义法制;下面,基层实行民主,凡是关系群众利益的,由群众自己当家,自己做主,自己决定。把村民委员会办好,这是发展社会主义民主的一项很重要的基础。

  这次常委会会议同意将村民委员会组织条例草案提请六届人大五次会议审议。1987325日,六届人大五次会议开幕。彭冲(时任全国人大常委会副委员长)提议,鉴于“村民委员会组织条例”是一部重要的基本法律,建议改名为“村民委员会组织法”。

  不出白益华所料,乡政府和村委会的关系问题还是最突出的分歧点,一个代表团中,常常出现针锋相对的意见。“有的说村委会可以协助乡政府工作,但不是它的腿。有的说,现在建立基层自治组织条件不具备,它应当是政府的腿。”白益华回忆说,当时很多省的主要领导想法不一致。后来,还是彭真表态:村委会的性质不能变,这是坚持不坚持宪法规定的问题。

  最后,鉴于分歧难以在短时间内消除,六届人大五次会议通过决议:授权人大常委会进一步认真研究,总结经验,审定修改后颁布试行。

  真正让村民委员会组织法出台驶入快车道的,是1987年党的十三大报告。报告提出了建立有中国特色的社会主义民主政治的总体框架,“凡是适合于下面办的事情,都应由下面决定和执行。这是一个总的原则”,“在党和政府同群众组织的关系上,要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用,逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办”。

  19871112日至24日,六届全国人大常委会第二十三次会议再次审议村民委员会组织法草案,这一次,意见比较趋同了。

  1123日下午,在举行联组会的时候,彭真的讲话语重心长:群众在一个村范围里面涉及到公共事业、公益事业这个问题,要办什么不办什么,先办什么后办什么,完全交给群众自己去办,怎么提出问题,怎么讨论问题,怎么用民主的程序来决定问题,全部交给群众自己去办,这样群众自己就一步一步地学会了民主,养成民主意识、民主习惯的操作方法。从这个意义上来看,我看村委会是个最大的民主训练班,老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村,将来就可能管好一个乡,管好一个乡以后,将来就可以管好一个县、一个省,真正地体现出我们的国家是人民当家做主。

  这次联组会议开得很晚。法工委对草案作了最后的修订,及时吸收了一些委员意见。

  1124日下午,六届全国人大常委会第二十三次会议113票赞成、1票反对、6票弃权通过村民委员会组织法。

  为了慎重,彭真提出要试行,“我们有些做法,还不是很成熟,需要继续在实践中总结经验,以便将来修订正式施行”。就这样,历时4年,在经历了三次全国人大常委会会议和一次全国人民代表大会会议审议,反复修改30稿后,村民委员会组织法终于诞生了。

  试行中仍有争议,10年后终成“正果”

  198861日,村民委员会组织法开始在全国范围内试行。直到90年代中期,对该项法律还是有很多不同看法。当时,极少数地方甚至将村委会改为村公所,作为乡镇派出机构。刚刚试行的村民委员会组织法遇到了困难。

  白益华回忆说,鉴于该法受到严重冲击,全国人大常委会和民政部都派人进行了调查。民政部在给中央的报告中坚持认为,村民委员会自治组织的性质不能退回去,乡政府和村委会的关系还应该是指导关系。

  1991年,年过八旬的彭真仍然关注着村民委员会组织法,并与时任民政部部长的崔乃夫有过这样的交谈:

  崔乃夫:自治性质,指导关系,经过实践,证明是正确的,并逐渐为人们所接受。

  彭真:是啊!是正确的!

  崔乃夫:现在还有些人思想不通。再过两年情况就更好了。那时再修订。

  彭真:再试行两年,这是一条道路。中国这个国家怎样才能够持久,根本的问题是群众路线问题。通过群众,由群众通过,集中起来,再坚持下去,自己当家作主。

  1994年,村民委员会组织法开始进入修订程序。到1998年,九届全国人大常委会审议修订草案时,全国已经有村民委员会90多万个,村民自治的观念已经深入人心,此次提请审议的修订草案共有22条,主要涉及选人、议事、监督三个环节,而“乡政府与村委会的关系”已经不再是关注的焦点。

  1998624日,在与其他常委会组成人员一起审议修订草案时,李鹏委员长多次提到要“使村委会真正成为群众自治的组织”。在李鹏看来,修订村民委员会组织法,就是要进一步完善村民自治制度。

  1998114日,九届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》,并正式在全国范围内施行。

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