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新中国60年60部法律之人口与计划生育法:从基本国策到国家立法  

2009-09-27 02:21:42|  分类: 法治中国 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新中国6060部法律之人口与计划生育法:从基本国策到国家立法

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上图为河北省内丘县在“全国法制宣传日”向群众宣传《人口与计划生育法》。下图为计划生育宣传画。

  认知——实践——立法,我国计划生育工作走过了这样三个不同阶段。

  上世纪50年代初,著名学者马寅初就开始注意并研究我国人口增长过快的问题,在其著作《新人口论》中,尖锐地指出控制人口刻不容缓。但是由于认知的局限性,马寅初的论述遭到了严厉批驳,他因此被迫辞去北京大学校长职务。

  历史的发展证实了马寅初《新人口论》的正确性和预见性。1982年,“国家推行计划生育”写入宪法。从那年起,“实行计划生育,控制人口数量,提高人口素质”被确立为我国的基本国策。之后的20年,这项基本国策依靠国家方针、政策和地方立法推行。

  1998年,我国着手起草、制定《人口与计划生育法》。200291日,这项法律正式实施,使推行了20年之久的基本国策终于以国家立法的形式予以确认,开始了依法推进人口与计划生育工作的历史。

  曾为法律的名字激烈争论

  现任中国行政法学研究会副会长、中国人权研究会常务理事、北京大学宪法与行政法研究中心副主任、博士生导师湛中乐教授回忆说,1998年由国家计划生育委员会牵头组成法律起草专家小组,成员共十来人,分别来自婚姻法、宪法和行政法、国际法以及人口学、管理学等多个领域。

  让湛中乐没有想到的是,专家组首先遇到的问题是对这部法律的名称之争。专家组对这部法律的名称从最先起草时便存在多种意见,如《计划生育法》、《计划生育管理法》、《生育法》、《人口与计划生育法》、《人口法与计划生育法》、《人口发展与幸福家庭法》、《家庭生育法》等等。

  有专家认为不能为计划生育而计划生育,立法工作要放在大的人口战略中去考虑。计划生育是人口问题,因为人口多才控制数量,但除了数量外,还要考虑人口质量和人口结构等问题。所以这部法律的名称不能只用“计划生育”来表述,可以称为“人口与计划生育法”。还有专家认为这部法律的实际调整范围是“计划生育”,涉及人口的仅仅是人口数量的控制部分,大多数有关人口的问题根本无法涉及,称为“计划生育法”或“计划生育管理法”更为恰当和准确。

  讨论中,专家意见比较集中的是《人口与计划生育法》和《计划生育法》、《计划生育管理法》。最后,从国家计生委的“送审稿”到国务院提交全国人大常委会审议的“草案稿”都采纳了《人口与计划生育法》这一法律名称,将该法的调整范围确定为重点是计划生育,同时兼及与计划生育有关的人口问题。

  “二孩政策”没有被写入法律

  在立法调研过程中,湛中乐曾经赴四川、甘肃和云南进行考察。这三个省份的计划生育工作各有特色,其中在甘肃酒泉的考察让湛中乐印象最深。

  他回忆说,四川的特点是计划生育帮扶工作做得比较好,对困难户、只有一个女孩的农户的帮扶工作及时而到位。云南是少数民族聚集的省份,约26个民族聚居在该省境内,该省实行“一二三孩”政策,即:城镇居民一对夫妇生育一个孩子,农村一对夫妇生育两个孩子,在边境地区的居民一对夫妇可生育三个孩子。

  甘肃酒泉是我国为数不多的“二孩政策”试验区,这里允许一对夫妇生育两个孩子。通过与当地老百姓交谈,湛中乐发现,无论是农村还是城镇,虽然国家允许他们生二胎,但是大部分人并没有要第二个孩子。往往是在生了一个孩子后,首先要把第一个孩子培养好,送去读书,家庭经济条件也要过得去,然后再考虑是否要二胎。但因为手里有指标,老百姓的心里感到很踏实,所以并不急于要二胎。另外,酒泉的计划生育服务做得比较到位,老百姓知道如何避孕,有效地防止了计划外妊娠,或者即使非意愿妊娠了,也会及时采取有效的补救措施。调查的结果表明,酒泉地区的生育数目竟然低于周围实行严格计划生育政策的地区,这给湛中乐留下了深刻印象,并引起了他的思索。

  经过论证,普遍的“二孩政策”最终并没有被《人口与计划生育法》采纳。湛中乐告诉记者,原因是我国还面临着严重的人口压力,人口的基数大、增长的惯性大,如果推广试验区的经验,全国普遍采取“二孩政策”,存在太多不确定性,所以法律延续了“国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女”的政策规定。

  核心条款字斟句酌

  《人口与计划生育法》的第十八条,被称为“核心条款”。这一条款涉及是否调整现行生育政策,以及如何在立法中表述生育政策等立法关键问题。

  该条款的内容是:“国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育,具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

  其中,“提倡一对夫妻生育一个子女”为什么要用“提倡”,而不是用“应当”或“必须”,制定者当时是用心良苦。湛中乐说,专家组经过再三考虑认为,国家法律不能严格禁止公民的生育自由,从国家公权的角度上来讲,只能是倡导性的,而不是严厉禁止,使用“提倡”一词显示了对公民基本生育权利和生育自由的尊重。

  另外,计划生育具体办法是采取“原则十授权”还是“列举十兜底”的方式予以规定?专家组也几经讨论,最后,多数意见和主张是以采取“原则十授权”的方法为佳。湛中乐告诉记者:“理由主要有两点,首先,要坚持和稳定现行的生育政策,应当充分照顾到当时各地生育政策的差异性。地方关于计划生育中夫妻生育的规定十分具体,且规定不尽相同,情况较为复杂,国家立法难以全面、准确地覆盖各种类型,只宜作原则规定。对照顾再生育的条件,可以授权地方作具体规定。”

  “其次,立法还要为今后调整和统一全国的生育政策留下足够的空间和提供依据,便于地方适时对特殊类型人群的生育政策作出微调,国家立法对生育数量的规定宜粗不宜细,由地方立法具体规定适合本地区实际情况的生育政策,有利于体现对公民生育权的维护。”湛中乐说。

  让西方国家了解这部法律

  生育政策规定在国际上是一个涉及人权的敏感问题。2002921日至27日,《人口与计划生育法》正式实施不久,湛中乐随中国代表团出席了联合国开发署人口基金执行局第二次常委会。

  这次会议上,以美国为代表的一些西方国家以中国的《人口与计划生育法》违反人权为由,反对联合国人口基金给予中国在人口与计划生育领域的项目援助。他们认为,生孩子和堕胎完全是家庭的事情,国家无权干预,攻击中国存在严重侵犯人权的行为。

  中国代表团在会议期间广泛宣传,多方沟通,让国际社会充分、全面了解我国的人口政策。中国代表团态度坚定地强调,我国《人口与计划生育法》不是违反人权的法律,而是一部保障人权的法律。

  在这次会议上,湛中乐以专家的身份,作了大会发言。他在发言中表示,《人口与计划生育法》没有违反中国宪法和《联合国人权宣言》。它吸收了国际人口与发展大会行动纲领、联合国千年宣言等关于保障人权的先进理念,强调了对公民权利的保护。这部法律提出了公民享有生育的权利,保障公民的生殖健康。它强调提高妇女的地位,要求开展计划人口与计划生育工作,应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合,禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女,禁止歧视、虐待、遗弃女婴。按照该法的规定,对计划生育部门侵犯公民权利的行为,公民可以依法提起行政复议和行政诉讼。这些都是保障人权的体现。

  通过中国代表团的努力,以美国为代表的西方国家对中国的《人口与计划生育法》有了全面客观的理解,一定程度上化解了他们对中国的误解。中国顺利获得了联合国人口基金的资助,赢得了这场外交斗争的胜利。

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