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新中国60年60部法律之民族区域自治法:既各得其所,又和衷共济  

2009-09-27 02:33:15|  分类: 法治中国 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新中国6060部法律之民族区域自治法:既各得其所,又和衷共济

新中国60年60部法律之民族区域自治法:既各得其所,又和衷共济 - 伟大的党 - 政治与法律科学 

乌兰夫(前排左四)与五届全国人大民委部分成员及工作人员合影。是时,民族区域自治法正在起草中。

 新中国60年60部法律之民族区域自治法:既各得其所,又和衷共济 - 伟大的党 - 政治与法律科学

60年来,在民族区域自治制度指引下,民族地区发生了巨大发展。图为青藏铁路全线通车。

  19475月,在新中国即将诞生的曙光里,我国第一个省级少数民族自治区———内蒙古自治区宣告成立。从此,民族区域自治———一个解决民族问题的“中国模式”开始在中华大地实践。

  “说起民族区域自治法,一定要说说乌兰夫同志的故事。”

  811日,在北京市宣武区的椿树园小区,原全国人大民委办公室主任、78岁的底润昆老人,接受了记者的专访,讲起了民族区域自治法孕育与诞生时的往事。

  自治经验:乌兰夫在内蒙古的斗争

  底润昆说,“在统一的中华人民共和国内实行民族区域自治”,不搞我党早期曾提过的“联邦制”,是老一辈革命家们在斗争实践中总结出来的经验。而其中一大经验,就来自乌兰夫同志领导的、为建立“内蒙古自治政府”所进行的一系列斗争。

  1945815日,日本天皇宣布无条件投降,抗日战争胜利。9月,曾经在伪“蒙疆联合自治政府”担任过高等法院院长的补英达赖等人,在内蒙古的苏尼特右旗成立了一个分裂国家的“内蒙古人民共和国临时政府”(下称临时政府)

  中央决定派乌兰夫去解决这个问题。当时,内蒙古大部分地区还是苏蒙(外蒙古)联军占据,聂荣臻等领导人建议乌兰夫带部队去谈判。乌兰夫没有同意,他觉得单枪匹马虽然危险,但是也显示诚意。谈判地点,是位于沙漠草原地区的温都尔庙。乌兰夫对补英达赖等人说:“我是代表中共中央来的。我们不承认临时政府。内蒙古是中国领土,应该在中国共产党领导下建立统一的国家,将来可以搞民族区域自治。”

  谈判进行了七天七夜。

  谈判结果:临时政府需要改选。在此情况下,乌兰夫他们研究后认为,临时政府可以先改选、后取消。由于乌兰夫在蒙古族民众中享有极高声望,加上谈判期间,乌兰夫和他的同事们做了大量思想工作,乌兰夫以高票当选了临时政府的主席。改选后,按照乌兰夫的建议,临时政府搬迁到了八路军控制的张北县。从此,临时政府便再也没有活动过。用乌兰夫的话说,“叫它悄悄地自生自灭了”。

  此后,经过不懈地努力,1947423日至51日,内蒙古人民代表会议在王爷庙(今乌兰浩特市)胜利召开。在这次会议上,以无记名投票方式选举产生了内蒙古自治政府,乌兰夫当选为主席。51日那天,乌兰夫庄严宣告内蒙古自治政府成立!这一天,标志着我国第一个省级少数民族自治区诞生。

  底润昆说,正是这一经历、这一过程,让我们党更加坚定了推行民族区域自治政策的决心。19499月,全国政协第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》,其中明确规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治。”

  对于民族区域自治制度的优越性,19817月,乌兰夫撰文称赞其“使祖国所有民族既各得其所,又和衷共济”。

  两度起草:3025稿

  1954年秋天的一个早晨,23岁的底润昆到中南海报到。那里,是新成立的全国人大常委会办公厅所在地,而他,是刚刚由一届全国人大设立的民族委员会(下称民委)的工作人员。

  底润昆上班不久,民委便遇到一个大任务:根据《宪法》起草民族区域自治的有关法律。底润昆告诉记者,当时有这种立法需要。《宪法》对民族区域自治作出了原则性规定,但是还需要法律进一步细化;1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,已经不能充分满足当时民族自治地区的经济、文化等方面的需求。在实践中,因为缺乏法律规范,还带来一些问题。比如,当时从自治区、自治州到自治县、乡,都统称为“xx自治区”,都是一级政府,“爷爷孙子一样大”。

  不过,当时民委委员们普遍认为,民族区域自治立法属于“摸着石头过河”,还是低调点,定名为“要点”、“通则”吧。1957年,经全国人大民委会议审议后形成了一个正式草稿,下发到了全国各省市自治区和各民族自治地方征求意见。“这是第八稿,名称是《自治要点》;可惜反右斗争让立法被迫停滞……”底润昆记得,当时他的领导、民委办公室主任夏辅仁开会回来后说了一句:“我们的《自治要点》,被一棍子打死了!

  这种停滞,直至“文革”结束。

  1980年,彭真提出,全国人大对《宪法》民族部分的修改和《民族区域自治法》的起草工作,一并由时任全国人大常委会副委员长、中央统战部部长的乌兰夫同志主持。后来,中共中央决定成立民族区域自治法“起草领导小组”,由乌兰夫任组长。

  那个夏天,来自全国人大民委、国家民委、中央统战部的起草小组成员们又捡起了23年前没有干完的工作,跟随乌兰夫,开始起草《民族区域自治法》。

  那是一个难忘的夏天,在避暑胜地北戴河,在西哈努克亲王曾经居住过的别墅里,底润昆等七八个起草小组成员在乌兰夫的直接领导下,开始工作了。“我们每天上午开会,下午和乌老一起下海游泳。”底润昆说,起草小组的工作环境很宽松,大家畅所欲言,“发言不拘一格,可长可短,乌兰夫同志也是想起什么说什么,有时成段讲话,有时插话”。彭真当时带领《宪法》修改起草小组也在北戴河,他派他的秘书许孔让参加了大部分讨论,每天回去向他汇报。在此基础上,起草小组首先解决了《宪法》修改中有关民族部分的问题。

  底润昆回忆说,起草小组首先研究列出了该法的“纲目章节”,而后分工就不同章节拿出草稿。为了不漏掉问题,先把原则和政策措施写出来,不受篇幅限制,“虽然写出来的东西比较长,但却十分具体、详细,实实在在”。在此基础上,起草小组很快形成了精炼的稿子。

  回京后,乌兰夫又立即召集起草领导小组成员和有关人员会议,趁热打铁,对草稿进行讨论。形成意见比较一致的草案稿后,便开始征集意见。此后直到1984年《民族区域自治法》通过,草案稿又经历了17次修改,小的修修补补不计其数。“连50年代的8稿计算在内共25稿,前后共30!”底润昆说。

  均衡意见:乌兰夫亲力亲为

  对草案稿征集意见阶段,底润昆记忆犹新,能一口气说出几个小“故事”来。

  草案稿中有这样一条:“民族自治地方企事业单位在招收职工的时候,要优先招收少数民族人员,并且可以从农村牧区少数民族人口中招收人员。”在征求意见时,劳动人事部有反对意见。理由是,为了解决当时比较突出的知识青年返城待业问题,劳动人事部规定:“全国企事业单位不许到农村牧区招收职工。”对此,乌兰夫的态度很坚决,他认为政策是短期的,法律却是解决长远问题的。

  当时,起草小组在北京市宣武区的东方饭店工作,许多研讨会议也在这里召开,乌兰夫每天晚上到那里“加班”。一天晚上,针对这一条,乌兰夫告诉劳动人事部的有关负责同志,请他们部党组认真研究一下这个问题,提出部里的正式意见。很快,劳动人事部正式答复说:完全同意草案中的这一条款。

  “对一些重大问题,乌老亲自出面同中央其他领导交换意见。”底润昆记得,针对《宪法》和《民族区域自治法》是否写、怎样写“反对两种民族主义”的问题,乌兰夫曾专门写信给彭真。

  原来,1954年《宪法》只简单地写“反对大民族主义和地方民族主义”,但在“文革”等运动中,很多少数民族干部被扣上“地方民族主义”的大帽子被批斗,这说明实际上主要强调了“反地方民族主义”,而且把一些民族感情和不同意见当做“地方民族主义”来反了。乌兰夫向彭真反映了少数民族干部们的这一观点。他同时认为,过去毛主席提反对两种民族主义,其实强调的主要是“反对大汉族主义”。

  “两种民族主义都不符合马列主义,都应反对,这次要写,就按毛主席的提法,强调反对大汉族主义。”乌兰夫同志的意见被采纳。现在我们可以看到,《宪法》和《民族区域自治法》中都明确写着:“在维护民族团结的斗争中,要反对大民族主义,主要是大汉族主义,也要反对地方民族主义。”

  1983年以后,乌兰夫已成为国家副主席,他仍然把《民族区域自治法》的制定作为自己的重要工作之一。底润昆记得乌兰夫说过,草案稿要征求多方面的意见,“认识比较一致,将来执行才能比较顺利”。于是,四年间,草案17次易稿,而每次易稿,“年近八旬的乌老都是亲自动手、一丝不苟。”

  1984531日,六届全国人大第二次会议表决通过了《民族区域自治法》,并决定于同年101日起施行。这一天,距离乌兰夫宣布成立内蒙古自治政府整整37年。

  1988128日,乌兰夫在京逝世。“制定和推动《民族区域自治法》的贯彻实施,可以说是乌老为党和国家作出的最后的努力。”底润昆深情地说。

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