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关禁闭:那些你知道和不知道的事  

2010-02-09 16:51:56|  分类: 人民公安 |  标签: |举报 |字号 订阅

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关禁闭:那些你知道和不知道的事

  20099月,身为派出所副所长的丁一(化名)被关了七天禁闭。这个消息散落在警察违纪的各条新闻里,并算不得起眼。

  但身为公务员或者考过公务员的人大多记得,对公务员的处分只有如下六种:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

  警察,是政府机关里惟一会被关禁闭的职业。

  为什么警察需要面对这个与众不同的处罚措施?他们又在怎样运用这项事关人身自由的处罚措施?

  为什么警察是惟一?

  对于禁闭,丁一并不陌生,在自己被关禁闭之前,他看护过被关禁闭的同事,也见证过被关禁闭的时刻。但对于禁闭这一举措的来龙去脉,他的眼神里仍然存在着些许疑惑。

  事实上,在改革开放之后的很长一段时间里,关禁闭并不是一个法律层面的准确表达。它只是一种约定俗成的监管形式,在军队、看守所和监狱里不时被提及和使用。

  禁闭作为一个法律名词正式与公安挂起钩来,需要追溯到1995228日。于当日正式施行的《中华人民共和国人民警察法》第四十八条第三款中明文规定:“对违反纪律的人民警察,必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施。”

  随后,于1997620日施行的《公安机关督察条例》规定了执行禁闭的法定程序,于1998829日推出的《公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定》,更是从各个方面详细规定了执行禁闭的各类情形。

  警察也因此成为公务员队伍里,惟一会被采取关禁闭这一处罚措施的职业。

  在公安部副督察长、警务督察局局长郑百岗看来,这一措施的推行,主要与警察的独特身份有关。他强调,各类督察措施的一项重要功能,就是推动调查进展,预防更大危害的发生。

  警察在多年办案过程中积累的反调查经验,不是一般公务员可以比拟,更为重要的是,“要明白,警察是可以带枪的!”有经验就有可能耗费更多办案成本,有枪就有更多流血的可能,防止上述情况的发生,正是禁闭举措出台的重要原因之一。

  另一方面,警察也是公务员中惟一拥有就地限制公民人身自由的职业。采取禁闭这类涉及人身自由的督察措施,正是为了让民警们明白,自己没当回事的违纪行为,会给普通群众带来多么深刻的切身伤害。

  “一个普通民警就能让人两天回不了家,这是多大的权力!”郑百岗坦言,“你自己关两天就受不了了,就更应该多想想,别人在看守所里呆着的时候,又是个什么滋味。”

  作出一个关禁闭的决定并不容易。

  在《公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定》中,明确指出了在宣布采取禁闭措施之前,必须由其所在单位详细说明理由,所填写的《决定禁闭审批表》,必须先经县(含县级)以上公安机关督察机构审核,再报同级公安机关行政首长批准,还必须报上一级公安机关督察机构备案。

  此规定还指出,必要时,县(含县级)以上公安机关督察机构可以直接提出意见,但同级行政首长的批准和上级督察机构的备案也是必不可少的。

  宣布执行禁闭的那一刻,更是有相当严格的程序安排。

  据郑州市公安局警务督察支队副支队长段炼介绍,一般在这个场合,分局领导和督察机构负责人都会在场,首先会有民警向违纪民警宣读执行禁闭措施的决定书,然后需要民警在决定书上签字,随后,会有民警暂时收回违纪民警的枪支、警械和执行职务的有关证件。

  “大部分情况下,警服也是不允许在禁闭期间穿着的。”段炼说。

  左手是震慑,右手是保护

  对关禁闭带来的冲击,丁一同样有着自己的预期。只是,“事情到了自己头上,才发现这滋味实在是太难受了。”

  “至少在郑州,我不记得有关过禁闭后继续违纪的民警。”在郑州市公安局警务督察支队支队长徐旭辉看来,“失去人身自由那种感觉是别的处罚没法比的。日日抬头就是五面墙一块地,上个厕所都得有人跟着,那是个什么滋味?”

  警察的独特身份,对这种感觉的体验尤其刻骨铭心。

  有被关过禁闭的民警直言,往日里四处奔波老觉得累,可真被关禁闭,大门不让出二门不让迈,浑身上下都不对劲:“你想嘛,以往都是自己抓别人,现在自己成了被关的那一个,这落差该有多大,面子上心里头,能不觉得丢人么?”

  深感丢人,还不只是因为心理上的落差。禁闭震慑力的另一个层面,来自它的公开。

  与警告、记过等处分形式不同,禁闭有一个众目睽睽之下的执行过程。

  其他处分措施往往采取网上通报的形式公诸于众,在海量信息面前很容易就被冲淡,继而翻页消失不见。

  但是,禁闭不同,它的执行时间起码超过一天,最长可达七天。而且,不少禁闭室就设在办公区中间,是民警上下班的必经之路。

  有督察民警曾经指着禁闭室的大门感叹,他们这儿的禁闭室平时都黑着灯,路过时也没人会多瞧一眼,可一旦灯亮了,大家就都知道是怎么回事了,路过时不自觉地脚步就会慢下来:“你说关在里面的民警会是个什么感觉?”

  而且,与其他处分措施相比,禁闭措施的通报范围更大。《公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定》第九条明文规定,对被采取禁闭措施的人民警察,应在12小时内通知其家属。这是禁闭民警很难过去的一个坎儿。

  段炼记得,他处理过的禁闭民警里,好几位的爱人一听到就哭了。“都被吓坏了,觉得这是不是就相当于拘留了。”段炼感慨道,“不晓得这些民警们回家之后,又要经受一场怎样的仔细询问和心理考验。”

  但在不少督察民警看来,禁闭措施却又比其他处罚措施多了层保护性。

  不计入档案,意味着这个惩处对民警未来的影响相对有限,尤其当调到其他单位之后,身边的同事、领导不会有一个人知道这个不光彩的过往;而且,包括禁闭在内的所有督察措施,主要目的都是事前的发现与预防,防止民警滑向更深的犯罪深渊。“这其实是从另一个角度对民警进行保护。”段炼说。

  禁闭举措实施到如今,要想进一步凸显它的震慑效用,方法自然不止一种。有些地方会采取异地执行的方法,让禁闭民警处在更多陌生同事目光的聚焦之下,外界形成的环境压力更加巨大。

  在北京市公安局公安交通管理局,禁闭记录往往会与所在单位的年度绩效考核挂钩,民警当年的评优评先晋升也会受到不同程度的影响。但北京市公安局公安交通管理局警务督察队队长程伟同时强调,与重压同步建设的,还有一系列的心理疏导举措。

  2007年至今,北京市公安局公安交通管理局共关了5名民警的禁闭。这5名民警的最终结局都是离开了警察队伍。

  程伟坦言,这几名民警因为都涉嫌比较严重的违纪或渎职行为,在禁闭期间最关心的,是会不会提起公诉,心理压力之大,可想而知。

  “督察民警们无法对事件的最终结局作出任何承诺,惟一能做的是每天都过来跟禁闭民警谈心,保证调查的公正性,并请来心理医生及时进行相关疏解。”程伟说,“效果不错,虽然最后的惩处都比较严重,但民警们在禁闭期间并没有因为压力出现情绪失常等行为。”

  禁闭的数字曲线  

  9月被关禁闭的丁一,不过是2009年全国禁闭民警总人数中的一人。

  公安部对全国公安民警关禁闭总人数的公布,则可以追溯到本世纪初。

  2003年,全国各级公安机关共对767名违纪民警采取禁闭措施;2005年,这一数字变成了516名;2006年,数字降为461名;2008年,回升到755名。2009年全年的统计数据虽然尚未出炉,但上半年已有544名民警被采取禁闭措施。

  在《公安机关督察条例》问世九周年之时,公安部公布的数据显示,1997年至2006年九年内共对5856名违纪民警采取禁闭措施,平均每年650名左右。

  “之所以近些年关禁闭民警数量呈现整体增长趋势,主要是因为各地加入了‘五条禁令’、执法规范化等考量要素。”郑百岗介绍说。

  翻查各地新闻报道不难发现,大量民警被关禁闭的新闻,都与上述情形相关。

  2007年,河北省邢台市公安局规定:“凡民警在工作期间中午饮酒的,由县级以上公安机关对其立即采取禁闭措施”;

  2009年,湖北省十堰市公安局规定:“凡发生民警酒后驾车等违反五条禁令行为,一律先禁闭7天。”

  2009年,湖南省衡阳市公安局规定:“凡民警未经批准私驾警车的,一律予以禁闭。”

  ……

  事实上,早在1998年,《公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定》就已经在第六条中明文规定了可以关禁闭的各种法定情况:

  “人民警察有下列行为之一并不听制止,可能造成恶劣影响的,可以对其采取禁闭措施:(一)违抗命令,不服从指挥,可能造成严重危害的;(二)涉嫌泄露公安工作秘密或者为犯罪嫌疑人通风报信的;(三)威胁、恐吓、蓄意报复他人的;(四)殴打他人或者唆使他人打人的;(五)酗酒滋事,扰乱工作秩序和公共秩序的;(六)其他有必要采取禁闭措施的。”

  据不少督察民警介绍,在各地的实际督察过程中,随着中心工作的变化,也随着公安机关督察力度的加强,《措施》中规定的第二、三、四、五种情形渐趋减少,大部分的关禁闭情况集中在了第一条违抗命令和第六条兜底条款上。

  有部分地区的督察工作负责人更是直言,如今对是否采取禁闭措施的考量因素已经渐渐转变成了两大部分:

  一部分是过错大小。如果是特别大的过错,需要对行为本身进行进一步深入调查,比如说因为出警不力放跑了犯罪嫌疑人,比如有伪造假罚款单的嫌疑,一律先行禁闭;另一部分则是影响大小。比如集体行动中的公然违抗命令,造成的影响相对较大,执行禁闭的可能性也就相对较高。

  面临新考验的法规

  什么情形下实施禁闭措施、禁闭多长时间?在《公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定》推出11个年头、公安工作和队伍建设不断发展的情况下,已到了需要进一步细化的当口。

  北方某省曾经发生过这样的故事。有位民警的邻居偷了辆摩托车。民警并不知情,借了来用。结果被人发现,继而被媒体曝光,被认定使用贼赃,引起了不小的社会反响。

  这个事情从影响大小来说,可谓是相当的大。可是在过错程度上,民警所犯的错误却又算不上相当严重。类似这样的情形如何处理,需不需要关禁闭,让督察民警们很是头疼。

  有民警坦言,不少新情况的具体处理方式,很难从法律法规中找到明确的条文规定,虽然有第六条“其他有必要采取禁闭措施的”兜底,但最后关不关、关几天,更多的时候取决于督察民警和行政首长个人的判断把握能力。

  他们担心,这样相对宽泛的自由裁量权,无异于一把双刃剑,如果行使不好,容易伤了民警的心,又损害了督察的公正形象。

  而另一方面,因为督察民警的警力有限,警察职权的覆盖面又相当之广,于是,针对各项中心工作展开的督察成为督察民警工作的重心之一。

  有督察民警担心,在相对宽泛的自由裁量权面前,如何确保强化中心工作与确保法律法规公正性之间的平衡,也是一个考验督察民警能力的问题。“如果相关条款能更明确些,或许对开展工作会更有利。”

  对此,郑百岗表示,在下一步的立法工作上,有关部门正在考虑,对需要关禁闭的各种情形进行进一步细化和明确,如有可能,去掉兜底条款,“规定上有的情形,就关,规定上没有的,就不关。”

  在民警这边,意见更多集中在禁闭的严厉程度上,“限制人身自由这处罚还是太重了,要是有个什么缓冲的形式就好了。”

  有民警建议,能不能用累计的办法,类似的错误,犯第一次时口头警告,第二次或第三次时再关禁闭。还有的民警建议,能不能通过其他触及切身利益的惩罚来警示民警,比如罚款之类。

  郑百岗坦言,很多禁闭涉及对相关事件的进一步独立调查,如果只是口头警告,这个功能就实现不了了。至于罚款,一来也存在和前者同样的问题;二来金额如何确定,也是个头疼的事。

  “有的地方收入低,罚一百两百就心疼得不得了,可能比关禁闭还难受;可有的地方收入高,罚一百两百的说不定跟没罚一样,还是起不到多大的警示作用。”郑百岗说。

  丁一是在对一起强奸报案进行调查后撤案调解时被关禁闭的。

  虽然在关禁闭时他有些想不通,但对“强奸属于重大刑事案件,派出所应该立即移交给刑侦部门负责,不应该自行立案处理”这一调查结论,还是心服口服:“程序不对,就是不对。”

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