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美国的法官与政党  

2011-11-15 17:40:23|  分类: 法治中国 |  标签: |举报 |字号 订阅

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美国的法官与政党

北京大学法学院教授 徐爱国

 

  政党是现代政治特有的现象,法官活动则是公共权力的应用。不可避免的,政党或明或暗地影响着法律的适用。

  在美国,法官与政党的关系是微妙的,一方面,为了保持公正,法官应该远离政治,司法活动应该非党派性,另一方面,法官不能够完全脱离社会,法官提名和任命都脱离不了政党的推力,法官还有自己的政党意识形态。

  政党与法官的一般关系

  美国宪法规定了法官“终身任职”和任职期间“不得减少”酬金。宪法第一修正案中规定了公民的“结社权”,其中就包含了组织和参与政党的权利,各政党提名法官人选于是有了宪法的依据。《美国法官行为规范》准则7规定了“法官不得从事与其司法职务不相宜的政治活动”。法官和法官候选人不得在政治组织中担任领导人和任何职务,不得为政治选举进行游说,不得为政治组织和人员募捐、出资或捐款,不得就有争议的法律或政治争端发表自己的看法。同时,在法官的竞选过程中,在法律许可的范围内,法官也可以参加政治集会、发表演说、表明自己的政党身份,还可以组织竞选委员会,让委员会负责筹措和保管竞选资金,寻求公众的支持。

  美国州系统法官选举中的政党推手

  美国法官分联邦和州两个系统,州法官的产生方式,由各州宪法规定。1821年,纽约州宪法规定,法官采用任命制:经参议会同意后,州长任命。1846年,纽约州修改宪法,规定州最高法院大法官和上诉法院法官均由民选产生。在此制度下,州允许各政党以自己的方式来挑选法官候选人。大多数政党选择了间接的选举方式,即“政党协商制”(party conventions),实际上由政党核心人物物色法官候选人。1911年,纽约立法机关制定法律,要求政党必须通过直接选举(direct primary elections)方式挑选州最高法院人选。但是,此项制度受到了批评,因为直选方式“可以被职业人员操纵”。1920年,共和党州长候选人批评直选制度为“煽动者和有钱人”提供了欺骗的机会。最后于1921年,州法规定了“先直接选举后间接选举”的方式:第一步,党员直接选举自己的党员代表;第二步,党员代表组成协商会,协商会推举法官候选人。此制度在纽约州沿用至今。

  依照纽约州选举法,选举年的9月,政党举行“党代表直选”。纽约总共有150个集会区。党代表的申请人向选举委员会提交由500名注册党员或注册成员人数5%的党员签名的请愿书。征集签名须在申请期限前37天内完成,也就是代表直接选举的前2个月。直接选举后,当选的党代表立即组成政党司法协商会,1周到2周内设立法官提名协商会。全纽约有12个司法区,每个区都有自己的协商会,由他们提名州最高法院的候选人。州法官大选于11月进行,政党司法协商会提名的候选人自动成为大选投票的候选人。未得到政党提名的独立候选人得到3500个到4000个选民或竞选州长数5%的选民的签名请愿书后,也可以参与大选投票。

  1940年,密苏里州在美国率先采用法官“基于品德的选举程序”(merit-based selection process),史称“密苏里计划”(Missouri Plan)。州组建一个由律师和非律师公民组成的非党派性质的选举委员会,该委员会提出候选人由州长选择任命。法官上岗试用1年后,再由公民在下一次选举时按照工作成绩重新投票选举,决定其去留。“密苏里计划”融合了任命制和选举制,核心是让法官的选举尽量摆脱政党的影响。

  政党与宪法第一修正案

  看一则美国联邦最高法院的案件。托利丝(Lopez Torres)于1992年入选纽约州国王县的民事法庭,当时她得到了民主党的提名。她称,选举之后不久,党魁们就开始要求她支付赞助金。由于拒付,她失去了政党的信任。1997年、2002年和2003年,她想得到州最高法院法官的提名,但是没有得到政党的支持。失败后,托利丝连同其他未得到党派提名的候选人和支持他们的选民,以及号称“共同理想”的一个公益组织的纽约分支,在联邦法院对纽约选举委员会提起诉讼。原告称,纽约选举法中关于政党司法协商会提名法官候选人的规定,增加了未受到党派支持候选者的负担,这样的规定就剥夺了选民和候选人参加投票的权利。他们要求得到一个裁决,认定纽约州最高法院协商体制违反了宪法第一修正案;他们要求得到一个禁止令,要求州最高法院法官选拔采用直接的选举方式。地区法院和第二巡回法院支持了原告。联邦最高法院发出了调审令。

  美国宪法第一修正案规定:国会不得制定“剥夺人民的言论自由或出版自由;剥夺人民和平集会以及向政府伸冤请愿的权利”的法律。就政党的法律地位而言,美国现行法中并没有专门的政党法。在政治家们看来,参与政党活动是人民结社权的一种表现。在这个案件中,原告认为州选举法规定了间接选举制度,因此限定了他们结社的权利,实际上是剥夺了他们的自由结社权。因此,以司法审查的诉讼希望撤销州选举法中间接选举的规定。不过,联邦最高法院并未支持原告,认定州法官选举的方法并未违反宪法第一修正案。

  联邦法官的政党意识形态

  美国联邦法官的产生是总统提名,参议院批准,总统任命。通常情况下,总统会提名本政党的党员。里根执政时,所提名的大法官大多数是共和党人;卡特执政时,被提名的大都是民主党人。

  法官的提名背景与他的司法行为是否有关系?名义上的说法是否定的,因为“法官中立、不受党派的影响”是法官应有的素质。但在实际中,完全排除政治因素对法官的影响,只是一种理想。假设法官不受到他所在党派的影响,那么我们无法解释总统提名本党党员的现象。当然,也存在例外,从历史上看,共和党总统提名过自由派法官,民主党总统提名过保守党法官。

  通常,法学家们都否认大法官的政党背景,但是,大家都赞同大法官们的意识形态在法律判决中的作用;法学家们不太区分大法官中的民主党人或者共和党人,但是大家都区分大法官中的自由派、保守派和中间派。其实,民主党的法官趋向于自由,共和党的法官倾向于保守,这都是不争的事实。通常,在涉及到民权的案件中,法官间的意识形态冲突尤为明显,而在隐私权和司法权的案件中,意识形态的冲突则较小。

  联邦最高法院大法官不同于下级法院法官的地方,在于下级法院法官在判决的时候,可以在正统的法律材料中找到判决的官方依据,比如成文法、宪法和先例,而联邦最高法院的大法官在处理有争议案件的时候无合适的资源来运用,因此,大法官的意识形态影响他的判决就不足为奇。另外,联邦最高法院的办案日程也使案件的判定有了意识形态的交锋。联邦最高法院每年从上诉的5000件案件中挑选160件进行审理,选择什么样的案件,所审理案件的先后顺序是什么,首席大法官都有选择的余地。这样,以政治学家的观点来看,联邦最高法院就是一个政治的战场,宪法案件都是政治性的案件。

  当然,法院的无党派性是民主政治的最高理想。法官忠于法律的信念和法官个人意识形态的变化,以及法官的终身制和高薪制也都遏制了大法官政治派别意识的滥用。历史地看,8位大法官变成了自由派,其中6位是由共和党总统任命的,3位大法官变成了保守派,他们都是由民主党总统任命的。大法官的变化而不忠实于提名他的总统,美国法律史上屡见不鲜。霍姆斯是共和党人,由共和党总统罗斯福提名进入联邦最高法院的。但是,他在联邦最高法院的异议书让罗斯福气急败坏,称“我制造了一个傻瓜”;沃伦大法官主政联邦最高法院期间,掀起联邦最高法院的公民权运动,让提名他的共和党总统艾森豪威尔大为光火,称任命沃伦是他“最愚蠢的错误”。

  总结如下:在美国法中,政党行为受到宪法第一修正案的保护。结社权以不侵犯公民和团体的言论自由和结社自由为限,法律不干涉政党的内部事务。政党通过两种方式影响法官的行为,其一,政党的法官提名。在任命制的地方,总统或州长提名自己党派的成员,决定了政党在法院中的元素;在选举制的地方,政党推选本党的候选人,同样影响了法院的内部构成。其二,法官的政党意识形态。法官的意识形态影响着判决的结果,联邦最高法院大法官在处理疑难案件时,政党的影响明显。不过,遏制法官的政治倾向、保证司法的公正,是美国法院文化的一贯追求。在州法官选举方面,“密苏里计划”遏制了政党在法官推举中的影响力;在联邦法官方面,大法官的终身制和个人的理想追求则保证了法官的独立性与无偏袒性。

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